Концепція адміністративної реформи в Україні


V. ЗАСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ


1. Організаційне забезпечення

Слід передбачити комплексний механізм організаційного забезпечення адміністративної реформи. Він має охоплювати головні складові адміністративних перетворень, зокрема: трансформацію системи органів виконавчої влади, державної служби адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування, окремих сфер державного управління.

Загальне концептуальне супроводження проведення адміністративної реформи здійснює Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи.

Для поточного керівництва запровадженням заходів по всіх напрямках реформування, що потребуватиме прийняття відповідних рішень і займатиме значний період, має бути призначена посадова особа з відповідним статусом (Віце-прем'єр-міністр або Міністр), наділена необхідними повноваженнями та забезпечена достатніми матеріальними, фінансовими та кадровими ресурсами. Доцільно, щоб у прямому підпорядкуванні цієї особи знаходилась постійно діюча робоча група, в яку мають бути залучені висококваліфіковані, досвідчені фахівці, у тому числі іноземні радники й експерти, які б працювали на постійній основі. На зазначену робочу групу слід покласти також координацію наукових досліджень щодо реформи державного управління і відповідного законодавства.

Щодо реформування державної служби окремі координуючі функції покладаються на Головдержслужбу при Кабінеті Міністрів України, а науково-методичні - на Українську академію державного управління при Президентові України.

Організаційне забезпечення трансформації адміністративно-територіального устрою доцільно покласти на структуру (відповідну раду, комісію), яка мала б утворюватися спільно з Верховною Радою та Президентом України.

Перетворення у системі місцевого самоврядування повинні забезпечуватись Координаційною радою з питань місцевого самоврядування при Президентові України та Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України.

Державний патронат за проведенням адміністративної реформи має здійснювати Президент України.

2. Правове забезпечення

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Ця фундаментальна галузь українського публічного права органічно пов'язана з виконавчою владою, являючи собою, з одного боку, її правові засади, а з іншого - важливий засіб, інструмент її здійснення.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

Під цим кутом зору, правове забезпечення адміністративної реформи має бути спрямоване на вирішення ряду, крім викладених вище, пріоритетних завдань.

1. Треба чітко законодавчо унормувати порядок надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України "Про управлінські послуги громадянам". В ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов'язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування із громадянами.

2. Необхідно суттєво покращити законодавче регулювання механізму позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Право на такий захист реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України.

Оскільки найбільша кількість скарг громадян відноситься до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати справи щодо скарг у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції").

3. Загальне значення має створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція.

Має бути передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України, а також апеляційних та місцевих адміністративних судів.

Процедури розгляду справ в цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України.

4. Ефективне правове, супроводження адміністративної, реформи передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його кодифікації.

Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними "Кодексами".

Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття) Адміністративного кодексу повинна включати:

1) Кодекс про адміністративні проступки;

2) Адміністративно-процесуальний кодекс;

3) Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс;

4) Кодекс загальних правил поведінки державних службовців;

а також деякі інші кодифіковані акти.

Більш детальне обгрунтування структури Адміністративного кодексу, етапності його розробки й прийняття потребує підготовки окремої науково-практичної концепції з цих питань.

3. Кадрове забезпечення

Ефективне здійснення адміністративної реформи вимагає відповідного її кадрового забезпечення.

Реформування адміністративної системи потребуватиме підготовлених і компетентних кадрів. Для цього має бути організований відбір працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах.

Поряд з необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти грунтовне цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах розвинутих країн.

Для супроводження адміністративної реформи, здійснення її моніторингу, розробки проектів запровадження окремих складових цієї реформи, підготовки законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці державного та приватного секторів економіки, наукові і науково-педагогічні кадри. Слід забезпечити підвищення кваліфікації цієї категорії фахівців з актуальних проблем державного управління та адміністративної реформи.

В системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців слід забезпечити глибоке вивчення найбільш актуальних питань реформування системи державного управління в Україні.

4. Фінансово-економічне забезпечення

З метою реалізації реформи у Державному бюджеті України щорічно окремим рядком виділяються кошти на реалізацію програми адміністративної реформи.

Здійснюються заходи по оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету України, державних цільових позабюджетних фондів та місцевих бюджетів із урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду.

Докорінно змінюється політика в галузі оплати праці, система та умови оплаті праці державних службовців та службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення в органи державної влади і місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців.

Припиняється практика фінансування органів виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та госпрозрахункових коштів.

Розробляється та реалізується окрема програма матеріально-технічного та інформаційного забезпечення системи державного управління.

5. Інформаційне забезпечення

Проведення адміністративної реформи має супроводжуватися цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління.

Підвищення ефективності державного управління залежить від якісно нового рівня інформаційного забезпечення органів виконавчої влади. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління мають бути:

- створення інформаційної системи державного управління;

- визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних;

- розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління;

- здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління;

- організація міжнародного співробітництва у галузі обміну інформацією щодо державного управління;

- здійснення безпаперового документообігу;

- удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади;

- розробка нормативно-правових актів з питань інформатизації адміністративної системи, у тому числі її захисту.

Зокрема, інформатизація державного управління має передбачати побудову на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet", тощо.

Утворення такої системи потребує сучасного технічного, технологічного, програмного та фінансового забезпечення, а також нових комунікаційних ліній. Це також потребує відповідної підготовки персоналу державного управління до роботи в умовах глобальної інформатизації.

6. Науково-просвітницьке забезпечення

Наукове забезпечення адміністративної реформи передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних, учбових та інших праць та матеріалів.

Треба вжити термінових заходів щодо подолання існуючої нестачі в Україні наукових кадрів у галузі державного управління та адміністративно-правової науки.

Найближчим часом доцільно провести за участю провідних наукових установ, юридичних вузів та факультетів Всеукраїнську науково-координаційну нараду юристів-управлінців та адміністративістів, на якій, зокрема, обговорити стан, шляхи збереження і розвитку наукового та управлінського кадрового потенціалу у вищезазначеній галузі.

Варто провести міжнародну науково-практичну конференцію на тему "Проблеми здійснення адміністративної реформи: український та зарубіжний досвід" за участю зарубіжних вчених, політиків та управлінців.

Важливе значення має і культурно-освітнє забезпечення адміністративної реформи, яке полягає в залученні закладів культури та освіти, засобів масової інформації, видавництв до роботи по роз'ясненню положень Концепції адміністративної реформи, виданні популярних посібників для населення тощо.